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国有企业混合制改革之产权交易环节风险控制研究
  时间:2020-05-18  点击量:次   
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一、引言

从中共十五大报告“关于积极推动国有企业股份合作制改革”,到十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出“要完善产权保护制度,积极发展混合所有制经济,推动国有企业完善企业制度,支持非公有制经济健康发展”,国有企业混合所有制改革已经成为我国经济发展的必由之路。国家积极鼓励国有经济与其他社会经济通过增资入股、并购、产权转让、资产转让等多种形式进行混合所有制改革。产权交易作为混合所有制改革的重要内容之一,为实现国有资产流动、资源优化配置、产业结构调整,促进国有资产的保值增值起到重要作用。

二、国有产权交易概述

1、国有产权交易的概念
      国有产权是指国家对企业以各种形式投入所形成的权益、国有及国有控股企业各种投资所形成的应享有的权益,以及依法认定为国家所有的其他权益。国有产权交易是指必须经出资人代表审批(或授权)并经一定的法定程序,由法定中介机构或政府委托机构进行的、以国有资产产权为对象的交易活动。其产权交易的对象既包括所有权的转让(出资者所有权转让),也包括经营权的转让(法人财产权转让);既可以是国有资产整体产权转让,也可以是国有资产部分产权权能的转让;既可以是国有产权主体之间的转让,也可以是国有产权主体和非国有产权主体之间的转让。
       2、国有产权交易形式
      根据《企业国有资产交易监督管理办法》(财库〔2016〕32号)(以下简称“《管理办法》”)和《中央企业混合所有制改革操作指引》(国资产权〔2019〕653号)(以下简称“《操作指引》”)等相关政策规定,产权交易原则上应该通过产权交易市场公开进行,公开进行产权交易可以采取拍卖、招投标、网络竞价等方式,特殊情况下可以采用非公开协议方式。
      (1)非公开协议方式:是指交易双方在平等、自愿的基础上,通过沟通、协商,最终以协议的方式达成合作意向的形式。按照《管理办法》的规定,可以采取非公开协议方式主要有两种情形:一是涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的重组整合,对受让方有特殊要求,企业产权需要在国有及国有控股企业之间转让的,经国资监管机构批准,可以采取非公开协议转让方式;二是同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组整合进行产权转让的,经该国家出资企业审议决策,可以采取非公开协议转让方式。
      (2)招投标方式:是指在有多名产权受让意向者的情况下,产权转让标的以公开竞价的方式,由评标委员会评定出的最优标者成交的产权交易方式。招投标转让方式一般适用的情况有:产权转让企业负债规模比较大,转让产权情况比较复杂;产权转让企业涉及员工安置人数较多,为解决的债权债务关系比较复杂等。
     (3)拍卖方式:是指以公开竞价的方式,将特定的物品或财产权利转让给最高出价者的买卖方式,该方式应遵循公平、公正、公开及诚实信用原则。
     (4)网络竞价方式:是指利用计算机网络技术,采用限时、连续报价等方式按照价高、时间优先等原则选择最高报价者为受让方的交易方式。网络竞价方式分为场外电子竞价和场内电子竞价两种,其中场内电子竞价主要包括在市场内一次报价、多次报价、连续报价和权重报价等方式;场外电子竞价灵活性比较高,投资者无需到竞价现场,只要遵循网络报价规则通过互联网进行报价即可。
       3、国有产权转让环节

国有产权转让主要有六个环节即:企业内部决策阶段;产权价格评估、审计阶段;进入产权交易平台准备阶段;挂牌交易阶段;产权价款交易阶段;产权变更阶段。

三、混改企业产权交易环节可能存在的风险

1、产权交易运作不规范
      国有产权交易是深化国有企业改革的重要措施,为加强对国有产权交易的监管,2016年国务院国资委颁布《管理办法》,对产权交易程序进行了规定。由于《管理办法》是以整个国有资产的监督为目标,对产权交易只是进行了原则性规定,实际可操作性较弱,各地交易组织大多还是沿用原有的程序,并没有形成统一的运作规范。
      由于缺乏统一的运作规范,在实际产权交易环节中,可能会出现各种违规交易行为。例如,国有产权转让方在产权交易申请书中对受让方有意设置壁垒,对产权交易机构中的工作人员以及其他相关人员工作进行干预,严重影响产权交易的公平、公正性;国有产权转让方已与意向受让方场外签订产权转让协议,但双方随后又将产权“进场交易”导致出现产权交易价格不统一;产权转让会涉及到国有企业内部的改制重组,而改制重组是一个比较复杂的过程,可能会受到多方面的干预,而这些干预会导致转让方出现任意拖延、撤销挂牌等情况。
      2、资产评估存在定价失实
      国有产权交易的目的在于通过盘活国有存量资产、加快产权流转,实现国有资产的保值增值。在国有产权交易过程中,资产评估是产权交易定价的重要依据,也是保证国有资产保值增值的重要手段。
      在实际资产评估过程中,由于受多种不合规因素的影响导致产权交易的最终定价存在问题。例如,资产评估机构的聘请方多是产权转让方,在资产评估过程中为迎合客户需求,很难站在比较公正的角度;国有产权属于国有资产的一部分,地方政府为加强对国有资产的监督可能会存在职能越位的情况,对资产评估结果过分干预;在产权交易前转让方可能已经有意向受让方,为促进产权顺利交易,转让方往往会向资产评估机构提供虚假数据和材料来降低受让方产权交易成本,而在这过程中少估、漏估的部分将会导致国有资产价值的严重失实,最终造成国有资产的流失。
      3、产权交易完成后经济责任边界不明确
      产权交易双方在完成产权交易程序后,双方的权利义务并不当然结束,特别是双方的经济责任,由于在签订产权交易合同时双方并没有就企业内部原有的债权债务关系作出明确界定,造成后期双方经济责任的权利义务边界不明确。
      经济责任不明确会导致产权转让后期存在很多问题,不利于国有企业顺利进行改革,例如国有企业作为具有社会职能的企业,虽然产权已经经过交易完成了转让,但是企业原有的历史遗留问题和之前承担的一些社会职能很难与原有的企业分离出来;一般参与产权转让的企业自身债务会比较重,可能会出现一些抵押贷款等隐形债务,在产权转让过程中双方并没有就该部分的债务承担责任作出明确,导致转让方在产权交易完成后经济责任并没有当然结束。

四、混改企业产权交易环节风险控制措施

 1、完善交易市场监管体系
      为防范国有产权交易在运作过程中存在违规风险,应该建立完善的国有产权交易监管体系。首先就国家层面来看,政府应统一国有产权交易制度,制定具有实操性的国有产权交易监督管理办法,使产权转让方与受让方进行产权交易时能够有规可依。其次,就国有产权交易机构来说,应该加强自身工作人员职业道德的培养和机构管理制度的建设,使得产权交易机构能够为产权交易双方提供更加公平、公正的交易平台。最后,作为履行出资人职责的国有资产监督管理机构,应该明确自身的监督管理职能,既不能“越位”,在国有企业产权交易过程中过分设置行政门槛,也不能“缺位”,对产权交易价格缺乏监督,导致国有资产的流失。
      2、加强对第三方的行业监管
      国有产权交易是一个比较复杂的过程,包括进场前的内部决策、评估、审计阶段,进场后的挂牌阶段,以及挂牌结束后的签订协议阶段。企业为顺利完成产权交易,降低产权交易环节过程中的风险,需要出具相应的资产评估、法律意见书、财务审计等文件,从而为产权合理转让提供科学依据,降低国有资产的流失风险,而这些关键文件的出具需要聘请具有法律、财务等专业知识的评估机构进行。
      为降低产权交易风险,应加强对第三方专业机构的监管特别是资产评估机构的监督管理,机构人员能够严格按照法律法规和操作程序办事,预防产权交易过程中的职务犯罪,将提供虚假审计报告、故意伪造虚假评估报告、法律意见书的机构进行严厉处罚并加入黑名单,防止产权在定价和交易环节出现国有资产的流失。
      3、加大信息披露
      国有产权进入产权交易平台的目的就在于通过公开买卖实现国有产权价值的市场化,而有效防范产权交易风险的一个重要因素就是加强产权转让人披露交易信息的透明度,减少因信息不对称造成产权交易信息壁垒,使得意向受让方通过产权转让方披露的信息能够全面、真实的了解产权转让方的重要信息。
      为加强产权转让信息的透明度,一方面需要国有产权转让方对所披露的信息能够真实、完整,做到不夸大、不欺瞒。另一方面,产权交易机构可对产权交易项目进行重点、多层次的信息披露,必要时对项目进行推介,使有受让能力的意向方能够获得产权转让信息,从而保证国有产权转让的保值增值。
      4、明确交易双方权利义务
      为减少国有产权转让双方就产权转让过程中可能存在的经济和法律纠纷,在产权交易过程中一定要重视合同的签订,在签订合同时就双方可能涉及的经济责任进行明确界定,保证双方就产权转让后交易双方的经济责任明确、具体,必要时可以委托会计、法律等专业机构就经济责任进行科学评估,根据评估内容完善产权合同中关于经济责任的内容。例如明确资产评估基准日与产权交割日之间产权转让企业的具体资产价值;明确产权转让方原有法律纠纷或债务承担责任主体,避免产权交易完成后就原有经济责任谁来承担出现“互相推诿”情况。

五、结语

加强国有产权交易过程中的风险防范,促进产权交易市场的健康发展对进一步深化国有企业混合所有制改革具有重要作用,但是当前我国产权交易环节还存在很多问题,产权交易环节存在很大风险。因此,为加强对产权交易环节的风险防控,还需要规范和完善产权交易环节过程的法规制度,科学交易行为,根据实际情况,抓住风险防范的重点,提高国有产权交易过程的风险防控能力,促进国有产权的保值增值和社会经济的健康发展。

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